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政策法規

銅陵市政府性投資建設項目跟蹤審計操作規程

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銅陵市審計

 

 

銅審投[2014]16

                                    

 

 

銅陵市政府性投資建設項目跟蹤審計操作規程

 

為指導審計人員規范開展政府性投資建設項目審計工作,完善實施過程,提高工作效率,保證審計質量,根據《國家審計準則》和《銅陵市政府性投資建設項目審計監督暫行辦法》(銅政[2003]40號)及《關于加強政府性投資建設項目審計監督工作的暫行規定》(銅政辦[2008]68號)等有關規定,制定本操作規程。

第一章

第一條本規程所稱政府性投資建設項目跟蹤審計(以下簡稱跟蹤審計)是指在工程建設過程中,通過掌握情況、收集資料、鑒證檢查、提出建議等手段和方法,實現對政府投資項目過程監督與鑒證的一種審計方式。

第二條對政府投資建設項目跟蹤審計應堅持突出重點、量力而行、明確責任、防范風險工作原則,抓住重點項目、重要環節、重點內容和關鍵時點實施跟蹤;結合審計機關的承受能力和審計人員的技術水平量力而行;把握審計監督的職責,參與不干與,在法定職權內開展工作;規范審計行為,提高審計人員的專業勝任能力。

第三條跟蹤審計以審計機關為主,協審機構配合進行具體實施,采用在工程開工后,協審機構開展收集證據、掌握情況等準備性工作,為后期的工程價款結算審計服務,或階段性地開展對政府投資項目建設過程各環節的專題審計調查側重于監督和鑒證功能。

第二章主要工作內容和做法

第四條開工前階段的程序性檢查工作

(一)檢查項目建設的基本建設程序有無與國家法律法規相抵觸。主要檢查前期手續辦理情況:立項文件、建設用地許可證、規劃許可證、施工許可證、可行性研究報告、初步設計、概算報批、設計圖紙會審、環保及消防批準、重大設計變更報批等。

(二)檢查招投標程序及其結果是否合法、有效。具體包括招標文件完整性、清單、控制價編制、審核情況、詢標紀要以及評標、中標情況。

(三)檢查與各建設項目相關單位簽訂的合同條款是否合規、公允,與招標文件和投標承諾是否一致。要求根據(草擬的)建設工程施工合同、中標通知書、投標文件、施工圖紙、投標文件等內容,審核施工合同的完整性、合同條款的嚴密性以及是否與招標書中的相應條款一致,重點審核合同中關于工程造價方面的條款,明確工程造價結算方式及計價的具體約定等。

(四)參建各單位的內部管理制度是否健全,內控程序(包括工程款支付規定、聯系單報批規定)等是否規范、有效。

(五)檢查建設項目的資金來源是否落實到位、是否合理、是否專戶存儲,建設資金能否滿足項目建設當年應完成工作量的需要。對使用國債的建設項目,要嚴格規定其操作程序和使用范圍,并作為建設資金審計的重點。

(六)檢查各種規費是否按規定及時繳納;減、緩、免手續是否完善,是否符合有關規定。

第五條在建期間的監督與檢查工作

(一)檢查履行合同情況。檢查與建設項目有關的單位是否認真履行合同條款,有無違法分包、轉包工程。如有變更、增補、轉讓或終止情況,應檢查其真實性、合法性。

(二)檢查項目概算執行情況。檢查有無超出批準概算范圍投資和不按概算批復的規定購置自用固定資產,擠占或者虛列工程成本等問題。

(三)檢查內控制度執行情況。檢查建設單位是否認真執行各項內控制度。如工程簽證、工程計量與支付、驗收制度;設備材料采購、價格控制、驗收、領用、清點制度;費用支出報銷制度等。應督促、指導建立完善的管理制度,保證項目建設規范運行、建設資金合法使用。

(四)檢查工程設計變更、施工現場簽證手續是否合理、合規、及時、完整、真實。

(五)檢查工程成本核算及賬務處理是否符合《國有建設單位會計制度》的要求,是否有利于建設項目的管理及竣工決算的需要。

(六)檢查建設資金到位情況是否與資金籌集計劃或投資進度相銜接,有無大量資金閑置、或因資金不到位而造成停工待料等損失浪費現象。

(七)檢查建設資金是否專款專用,是否按照工程進度付款。

(八)檢查建設單位管理費的計取有無超出概算控制金額的情況。

(九)關注工程質量管理和進度情況。關注是否發生質量事故,事故責任如何確定,是否請技術人員或專家論證,確定相關賠償或索賠的金額。另外要對監理單位和施工單位對質量的控制情況進行了解,如主要人員是否到位、各種檢驗檢測設備是否齊全,驗收程序是否符合要求等。檢查工程進度情況,在跟蹤審計匯報中應對投資完成額、工程進度表述(附影像資料),并分析與合同工期有無出入、主要原因和責任確定。

(十)檢查工程竣工決算資料。督促參建各單位規范、及時地整理資料。特別是督促參建各單位及時編制、整理相關資料以備竣工結算審計。如:施工合同及補充協議、工程設計變更及其他簽證記錄、工程竣工圖紙、階段驗收報告、圖紙會審記錄及隱蔽工程驗收記錄、竣工(階段)結算書、工程量計算書、工料分析表、鋼筋計算書、定額換算明細表、建設單位供料匯總表及價差計算表、涉及工程造價的監理日志和監理報告、監理會議紀要以及其他需要提供的資料。

第六條在建期間的鑒證、調查了解工作

(一)提前核實隱蔽、臨時工程等完工后無法再行核查的工程實施情況。審計組以旁站、巡查、測量、試驗等方法對隱蔽工程施工量進行現場審計監督。對隱蔽工程、臨時工程等工程量進行核實,并做好現場記錄和取證工作,對關鍵部位需拍下照片作為證據。資料和證據要整理清楚,以備事后核查。

(二)了解建設、施工、監理等相關單位對特殊材料價格和工藝費用的測定情況。對價格和費用存在異議的事項,應督促雙方及時向市造價管理部門咨詢確定結算價格和計費方法。

(三)調查了解工程變更情況。掌握變更內容和過程,分清變更性質和責任方(設計變更、建設單位要求的變更或施工單位提出的變更),搜集變更論證和報批材料。

(四)調查了解補充合同情況。掌握補充合同簽訂原因和過程,分析補充合同價格水平和合同條款的明確性、嚴密性。

(五)調查了解對影響工程造價的其它項目。做好必要的現場文字記錄和影像記錄。

第七條工程結算初步審核工作

(一)采用按實結算方式的,應要求施工企業按照已完成的單項工程,在單項驗收合格后,應及時報送結算資料,予以初步審計。在較短的時間內做到工程施工完成,工程結算初步審核基本結束

(二)采用合同價包干,設計變更、額外工作量簽證等按實調整結算方式的,應要求施工企業每月將已發生的設計變更、額外增加工程、簽證工作量等編制變更部分結算,經初步審計后可作為工程價款結算審計的組成部分。

(三)對于在建工程其他費用的審計,亦應本著及時、完整、準確的原則進行初步審計,并及時做好審計工作底稿。

第三章跟蹤審計程序

第八條跟蹤審計項目納入年度審計計劃管理,追加的跟蹤審計項目應經局主要領導批準。跟蹤審計項目計劃和追加項目計劃,應當列明跟蹤的具體方式和要求,政府投資審計中心項目主審應根據項目計劃,及時向跟蹤協審單位作出具體布置,并辦理立項手續。

第九條審計機關應當在實施審計3日前,向被審計單位送達《審計通知書》(審計通知書OA程序)。鑒于跟蹤審計實施期的特點,可根據必要性原則,分期、分別向建設項目相關單位抄送審計通知書。實施審計前建設項目相關單位已經確定的,在送達第一期審計通知書時一并抄送,實施審計前建設項目相關單位尚未確定的,可待確定后在實施階段按照法定程序抄送審計通知書。審計通知書采用通用格式。對跨年度跟蹤審計項目,只下達一次審計通知書。

第十條審計通知書應包括下列內容:

(一)建設項目相關單位的名稱;

(二)審計依據、范圍、內容、方式、時間;

(三)對被審計單位配合審計工作的具體要求;

(四)審計組成員名單;

(五)審計機關印章和簽發日期。

第十一條審計通知書中應要求被審計單位在跟蹤審計過程中根據項目進展程度向審計組提供以下資料:

(一)項目批文,包括項目建議書、可行性研究報告、初步設計或擴初設計(含設計概算)、施工圖設計(含施工圖預算)及審批文件;

(二)招投標資料,包括招標文件、投標標書、中標通知書及有關會議紀要等;

(三)各參建單位(包括設計、施工、監理等)資質證明及取費證書、預結算編制人員資質證書(復印件);

(四)項目前期征地拆遷資料;

(五)經濟合同,包括總承包、分包、設計、施工、監理、材料(含設備)采購等合同及與項目有關的協議、紀要、各類簽證等;

(六)工程月報及竣工驗收資料(如施工日志、質量評定單等);

(七)竣工圖,包括土建、裝飾、設備及安裝(含水、電、暖、通)等專業圖紙(含設計變更方面);

(八)工程結算資料,包括工程量計算資料、單價測算資料、工料分析單(含鋼筋翻樣單)及匯總計算資料等;

(九)竣工決算概況表竣工財務決算表交付使用財產總表交付使用資產明細表等;

(十)項目財務收支帳冊、憑證、報表及交付使用財產、項目結余物資清單、未完工程項目資料。

第十二條 向被審計單位送達審計通知時,應當要求被審計單位法定代表人和項目主管人員就已經或將要提供資料的真實、完整和其他相關情況作出書面承諾。在跟蹤審計過程中,審計組還可以根據具體情況向建設項目相關單位提出書面承諾要求。

第十三條在實施跟蹤前,政府投資審計中心項目主審和跟蹤審計協審單位應與被審計單位進行初步接觸,了解、掌握項目情況;向被審計單位解釋跟蹤審計的程序、內容及應配合的要求;在項目現場設立辦公場所,確定聯絡人員和聯絡方式;必要時建立跟蹤審計定期例會制度等。

第十四條審前調查應包括下列內容:

(一)項目立項及可行性報告批準情況;

(二)項目概算或預算的批準與調整情況;

(三)年度預算安排情況;

(三)建設資金籌措計劃與實際到位情況;

(四)基本建設程序執行情況;

(五)工程現場管理、工程財務核算、工程物資收發、工程價款結算、工程合同管理等內部控制制度的建立情況等。

 第十五條跟蹤審計協審單位根據審前調查情況擬定跟蹤審計實施方案,經政府投資審計中心項目主審報審計機關批準(走OA程序)

第十六條  實施方案應包括下列內容:

(一)編制審計實施方案的依據;

(二)建設單位和項目相關單位的名稱、基本情況;

(三)審計目標;

(四)審計范圍;

(五)審計內容、重點、方法及實施步驟;

(六)預定時間,審計組成員具體分工和相應職責;

(七)編制審計實施方案的日期。

第十七條如果在跟蹤過程中,出現方案與實際情況不相適應需要調整審計重點和方法、時間人員發生變化、發現重大問題和線索需要改變審計范圍和方法等情況,應及時調整跟蹤審計實施方案。

第十八條方案制定后,應及時組織跟蹤審計人員學習和掌握方案內容,必要時還應組織學習政策法規、行業背景等相關信息。

第十九條 審計組成員應按相應的工作內容和要求,深入施工現場,掌握工程進展、變更等真實情況,了解工程建設中涉及的有關技術問題,熟悉工程計量規則及有關費用的測算辦法,并且收集審計證據,作好相關記錄。

第二十條 審計證據形式包括:文字資料、影像資料和聲音資料等,收集的審計證據應具備客觀性、相關性、充分性和合法性。尤其對發現的問題或線索、容易引起竣工結算審計爭議的問題及其他重要事項,應注意審計證據要詳實,并保存完整。對發現的建設過程中的相關單位的存在問題,應通過審計機關向被跟蹤單位提出書面意見、建議或答復,并作為審計臺賬或書面匯報的附件。

第二十一條 審計取證單或有關報告在征求被審單位意見時,一般采用當面交換意見、當面簽字確認的方法,如果當面不能達成一致意見,之后應采用書面交換意見的方法進一步協商;被審計單位收到征求意見函后必須在十個法定工作日內反饋意見,未反饋意見的視同認可;審計組對被審計單位反饋的意見應認真研究,認為反饋意見正確的要重新補證,并修改審計報告,認為反饋意見不正確的可以簽署審計意見或出具審計報告,但應同時作出說明。

第二十二條 對重大問題、情況,被跟蹤單位拒不接受跟蹤審計組提出的書面建議,跟蹤審計機構應向審計機關領導匯報,由審計機關領導決策處理意見。

第二十三條 跟蹤過程中,發現管理中存在問題,應根據《銅陵市審計局政府投資審計項目發現建設管理中的問題報告制度》的要求及時報告發現的問題,并應建立《跟蹤審計項目臺賬》,由主審人員負責及時登記審計時間、工作紀實(包括工作內容、審計事實、發現問題、審計意見和建議、整改和采納情況、審計成果等)。臺帳要注重反映量化成果,成為反映跟蹤審計全貌的工作記錄。

第二十四條 投資審計中心跟蹤審計部門負責人,應定期或不定期召集跟蹤審計人員,召開跟蹤審計情況報告會議。一般為每月一次,每季度會議應布置全部跟蹤審計項目開展一項專題調查(如招標控制價編制質量、簽證的及時性、五大員到位情況等等)投資審計中心跟蹤審計部門負責人匯總并撰寫專題報告。協審機構每月10日向投資審計中心提交書面匯報材料3份(跟蹤審計部負責人、項目主審、部門存檔各1份)。對于跨年度的跟蹤審計項目,年終由協審機構向政府投資審計中心出具跟蹤審計年度報告。

第二十五條 投資審計中心主審應定期對跟蹤審計協審機構的跟蹤工作進行考核,并根據考核情況對其進行獎罰。

(一)考核結果作為年終投資審計中心跟蹤審計部門對協審的中介機構進行綜合評比的重要依據,綜合評比先進單位作為下輪招標加分條件。

(二)跟蹤審計協審機構審計組人員變更未經政府投資審計中心批準的以及應駐點未駐點的,視情節輕重,分別給予警告、停止參加下一輪協審項目分配處罰。

(三)跟蹤審計協審機構二次以上不參加定期會議或未報送月度匯報材料的,停止參加下一輪協審項目分配。連續半年未不參加定期會議或未報送月度匯報材料的,終止跟蹤審計協審合同。協審機構對跟蹤審計過程中發現的重大問題隱瞞不報的,查實后停止協審機構協審資格;中心審計人員對跟蹤審計過程中發現的重大問題隱瞞不報的,查實后給予通報批評。

(四)跨年度的跟蹤審計項目,協審機構年終未向政府投資審計中心出具跟蹤審計年度報告的,終止跟蹤審計協審合同。

(五)跟蹤審計協審機構協審工作質量不能滿足本操作規程要求的,視情節輕重,分別給予警告、停止參加下一輪協審項目分配、終止跟蹤審計協審合同處罰。對造成重大經濟損失的,扣減相應審計費用,終止協審合同,并取消下一輪銅陵市審計局協審機構定點庫的投標資格。

第二十六條跟蹤工作結束后,跟蹤審計單位應向審計機關出具跟蹤審計報告,對項目跟蹤的總體情況和跟蹤工作的實施情況、審計中發現的問題、建設單位整改情況和改進項目管理的建議作出總結。

第二十七條跟蹤審計人員應將跟蹤過程中形成的所有資料進行整理、匯總,根據審計機關檔案管理要求,歸納成跟蹤審計檔案,提交審計機關。

第四章跟蹤審計的方式和工作要求

第二十八條跟蹤審計項目一般采用結算前置審計方式,重大項目采用駐場審計方式,建設項目施工不同階段跟蹤審計組應配備相應專業工程技術人員。

()結算前置審計,已完成的單項工程,在單項驗收合格后,對報送的單項工程結算資料進行跟蹤審計,并分階段跟蹤審計建設項目的若干重點環節。

()駐場審計,派出審計人員進駐項目建設現場對項目進行全過程跟蹤審計。

第二十九條政府投資審計中心跟蹤審計部門應根據市投融資計劃,在項目的前期準備階段,作好審前調查和各項銜接工作,將其納入預備審計范圍,并掌握項目前期準備階段的相關情況。正式進點時間一般安排在項目招標后。

第三十條協審機構審計組應關注設計方案的經濟合理性,研究項目初步設計資料,重點加強對設計概算及施工圖預算的審計監督。

第三十一條協審機構審計人員可以列席被審計單位與項目建設有關的重要例會;參加并了解現場重大設計變更、施工方案的論證等,及時了解、掌握項目建設情況,根據情況以書面形式提出審計意見或建議,同時必須做好跟蹤審計相關記錄或取證。

第三十二條重大單項工程招標后,協審機構審計組應了解招標文件、評標辦法、工程量清單、信息發布方式、招標方式等情況,并要求被審計單位將相關資料報審計組備案。協審機構審計組對備案資料進行審核。

第三十三條工程合同簽定時,協審機構審計組應要求項目建設單位(項目法人),對招投標工程招標范圍以外內容的結算以及非招投標工程的結算,在合同條款中明確以政府審計部門的跟蹤審計結果作為最終結算依據,同時將合同及相關資料報審計組備案。審計組可就合同內容的真實性、合法性及合理性提出審計意見及建議。

第三十四條協審機構審計人員應深入施工現場,掌握工程進展情況及相關技術問題。對隱蔽工程進行必要的抽查,對調整變更形成的工程作好現場記錄,并進行相應的原因分析和評價,并可以書面形式提出審計意見和建議。

第三十五條協審機構審計組應及時了解并掌握建設單位直接購買或指定施工單位購買的材料及設備的定價及詢價情況,被審計單位也應將有關資料提供給審計組,以便審計組加強對材料及設備供應環節的監督。

第三十六對工程價款結算審核,在單項工程完工后,協審機構審計組應要求項目建設單位(項目法人)在初驗結束后,督促施工單位編制單項工程價款結算,經現場管理人員和監理人員初步復核后報審計組。項目建設單位(項目法人)應督促施工單位按照審計組規定的時間和方法報送工程結算資料,包括相關的合同、招投標文件、協議、會議紀要、工程圖紙、設計變更、簽證、工程量計算、單價測算、工料分析單等。審計組收到完整資料后,應在規定的時間內,組織并完成審核工作。審核工作按局機關結算審計工作要求操作,審核結果原則上須經建設單位、施工單位及審核單位三方簽字認可。審核結果主送建設單位,抄送施工單位及相關主管部門。

第三十七條對工程進度款的審核,由施工單位按實際完成的工作量,按相應的合同方式,分期上報,由監理單位及建設單位審核確認后付款。其上報及審核結果應及時報審計組備案,審計組審核付款進度是否符合規定要求。

第三十八條協審機構審計組應定期(原則上半年)組織對跟蹤審計項目的財務收支情況進行審計。審計方式按正常建設項目財務收支審計組織,不再單獨下達審計通知書。

第三十九條協審機構審計組應建立跟蹤審計的記錄。《政府性投資建設項目跟蹤審計記錄》由審計現場的負責人員統一填寫,交主審統一歸檔。填寫內容主要包括:跟蹤審計的主要內容、現場情況或參加會議情況、擬書面提出的意見和建議情況、需研究的有關問題等。

第四十條協審機構審計組應及時登記跟蹤審計成果反映的動態臺帳,主要包括《政府性投資建設項目跟蹤審計意見單》的動態登記匯總及《政府性投資建設項目單項工程價款審核結果函》的動態登記匯總。《政府性投資建設項目跟蹤審計項目臺帳》由主審負責登記。及時登記審計時間、工作記實(包括審計內容、項目現狀、發現問題、審計意見、整改情況、審計成果等)。


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